Decreto Sicurezza Bis: sono più i difetti che i pregi.

Decreto Sicurezza Bis: sono più i difetti che i pregi.

image_pdfimage_print



Il Decreto Legge n. 53/2019 (Decreto sicurezza Bis) recante “disposizioni urgenti in materia di ordine e sicurezza pubblica”, entrato in vigore il 15 giugno, è arrivato in aula alla camera dei deputati il 22 luglio per essere tramutato in legge, dopo essere stato modificato dalla commissione affari costituzionali e giustizia. Il 23 luglio l’esecutivo ha posto la questione di fiducia sul disegno di legge che è stato approvato senza problemi appena ieri con 325 voti favorevoli, 248 contrari e 4 astenuti. Lo stesso decreto deve adesso passare l’esame del senato per essere convertito in legge entro il 13 Agosto (ricordiamo che la Costituzione prevede la validità del Decreto Legge per 60 giorni entro i quali il Parlamento deve esaminare il suo contenuto per la conversione in legge). Dati i tempi stretti voluti da Salvini e dalla Lega che su un tema così delicato hanno imposto la questione di fiducia, l’aula parlamentare ha potuto solo ratificare quanto deciso in commissione Affari Costituzionali e Giustizia appositamente riunite. Vediamo quindi cosa prevede il decreto e quali sono le sue criticità emerse in sede di audizione in Commissione.
Il disegno di Legge si compone di 18 articoli e si occupa di soccorso in mare e di riforma del codice penale in particolare per quanto riguarda la gestione dell’ordine pubblico durante le manifestazioni.
L’articolo 1 – che interviene sul testo unico sull’immigrazione del 1998 –  stabilisce che il ministro degli Interni, con un “provvedimento” di concerto con i ministri dei Trasporti e della Difesa, “nel rispetto degli obblighi internazionali dell’Italia”, possa limitare o vietare l’ingresso, il transito o la sosta nel mare territoriale di navi “per motivi di ordine e sicurezza”, oppure quando si concretizzino violazioni delle leggi contro l’immigrazione irregolare, in base alle condizioni stabilite all’articolo 19, comma 2, lettera g) della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del Mare di Montego Bay del 1982 (ratificata dall’Italia nel 1994). Alla lettera g) del comma 2 dell’articolo 19 della Convenzione si legge infatti che “il passaggio di una nave straniera è considerato pregiudizievole per la pace, il buon ordine e la sicurezza dello Stato costiero se, nel mare territoriale, la nave è impegnata” nell’attività di “carico o lo scarico di materiali, valuta o persone in violazione delle leggi e dei regolamenti doganali, fiscali, sanitari o di immigrazione vigenti nello Stato costiero”. 
Secondo quanto si legge nella relazione illustrativa del disegno di legge questo intervento normativo si è reso “necessario, indifferibile e urgente in considerazione dell’evidenza che gli scenari geopolitici internazionali possono rischiare di riaccendere l’ipotesi di nuove ondate di migrazione”. La norma, si legge nella medesima relazione, è stata pensata in “una specifica ottica di prevenzione” per impedire “il cosiddetto «passaggio pregiudizievole» o «non inoffensivo» di una specifica nave” che potrebbe violare le leggi italiane sull’immigrazione. Questo divieto, però, non si potrà applicare alle navi militari e a quelle in servizio governativo non commerciale. 
Su questo specifico articolo, il Servizio Studi Osservatorio della legislazione della Camera fa notare però che la norma solleva un problema di rispetto di obblighi internazionali, citati nel testo, in quanto “andrebbe chiarito come trovi applicazione la disposizione in caso di mancata individuazione in termini univoci del “porto sicuro” di sbarco, anche a causa dell’esigenza di rispettare il principio di non respingimento (non refoulement)”. Una questione che, come vedremo, verrà sottolineata anche dagli esperti di diritto internazionale auditi alla Camera dei deputati.
L’articolo 2 – che integra l’articolo 12 del testo unico sull’immigrazione – introduce invece le sanzioni amministrative pecuniarie nei confronti di chi non rispetta questo divieto: si va da un minimo di 150mila € a un massimo di un milione di €. Il testo originale del decreto prevedeva sanzioni a partire da un minimo di 10mila € a un massimo di 50mila €. In precedenza, questa sanzione era disposta oltre che nei confronti del comandante della nave, anche verso l’armatore e il proprietario dell’imbarcazione. Come spiega in un dossier il Centro Studi del Parlamento questa previsione è stata modificata: ora la sanzione amministrativa è una sola: “Responsabile dell’illecito è il comandante della nave mentre armatore – e proprietario del mezzo (…) – dovranno procedere al pagamento solo se non vi provvede il comandante (potendosi poi rivalere nei confronti dell’autore della violazione)”.
Inoltre, nell’articolo viene specificato che l’illecito amministrativo non esclude l’applicabilità di sanzioni penali qualora il fatto costituisca reato, come ad esempio quello di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina. Ancora, oltre alla sanzione amministrativa pecuniaria ne viene applicata anche un’altra che prevede la confisca dell’imbarcazione che non rispetti il divieto di entrata in acque territoriali. Inizialmente, il decreto – poi modificato in Commissione – prevedeva invece che la confisca ci fosse solo nel caso di una reiterazione della violazione con la stessa nave. Queste sanzioni, “accertate dagli organi addetti al controllo”, vengono erogate dal Prefetto. Sempre in Commissione è stata inserita inoltre una norma che prevede l’arresto in flagranza di reato per il comandante di un’imbarcazione che commette il “delitto di resistenza o violenza contro nave da guerra, in base all’art. 1100 del codice della navigazione”.
Durante l’iter parlamentare, poi, si è stabilito che le navi sequestrate, dopo una specifica richiesta, potranno essere affidate in custodia dal prefetto, alle forze di polizia, alle Capitanerie di porto o alla Marina militare per attività istituzionali. Nel caso poi che, dopo il sequestro, ci sia la confisca definitiva della nave, quest’ultima diventa di proprietà dello Stato che potrà riutilizzarla o venderla “per parti separate”. Se poi dopo due anni, la nave non sarà riutilizzata o venduta, potrà essere distrutta. 
Il decreto si concentra anche sul reato di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina. L’articolo 3 modifica infatti l’articolo 51 del codice di procedura penale che riguarda le indagini di competenza della Procura distrettuale, estendendole anche alle fattispecie associative realizzate per commettere il reato di favoreggiamento, non aggravato, dell’immigrazione clandestina. Così, se prima la Procura distrettuale era competente solo per le indagini sul favoreggiamento aggravato dell’immigrazione clandestina, adesso le spetteranno anche quelle per il favoreggiamento semplice (prima del decreto erano di competenza della Procura circondariale). La conseguenza di questa norma è che sarà ora possibile svolgere intercettazioni preventive per l’acquisizione di notizie utili alla prevenzione di questo delitto anche nei casi di minore gravità.
Vengono poi stanziati fondi pubblici – 500mila euro per il 2019, 1 milione di euro per il 2020 e 1 milione e mezzo di euro per il 2021 – per il potenziamento delle operazioni di polizia sotto copertura, “anche con riferimento alle attività di contrasto del delitto di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina”.
Il testo interviene anche sui rimpatri di stranieri con posizione irregolare sul territorio italiano, istituendo un fondo che punta a sostenere iniziative di cooperazione o intese bilaterali per la riammissione di queste persone nei loro paesi di origine. Questo fondo ha una dotazione iniziale di 2 milioni di euro per l’anno 2019 – risorse che in futuro potranno aumentare, fino a una quota massima di 50 milioni di euro, e che saranno ricavate dai “processi di revisione e razionalizzazione della spesa per la gestione dei centri per l’immigrazione” grazie alle diminuzione dei flussi migratori in Italia negli ultimi due anni e per “gli interventi per la riduzione del costo giornaliero per l’accoglienza dei migranti”. 
Come ha spiegato il ministro degli Esteri, Enzo Moavero Milanesi, in Parlamento il 6 marzo scorso, la questione dei rimpatri è comunque un processo complesso: “Detto per sommi capi, richiede degli accordi di rimpatrio, ma soprattutto richiede l’identificazione delle persone, perché se una persona arriva da un Paese dell’Africa subsahariana, non è così evidente che si sia in grado di identificare con precisione il Paese di provenienza, di conseguenza quella accettazione al rimpatrio da parte dello Stato di provenienza può non venire accolta”. Attualmente, l’Italia ha accordi di riammissione ed intese tecniche con questi paesi: Algeria, Costa d’Avorio, Egitto, Filippine, Ghana, Gibuti, Kosovo, Marocco, Niger, Nigeria, Senegal, Sudan e Tunisia. In base agli ultimi dati pubblicati dal Sole 24 Ore, ottenuti dal Viminale, dal 1 giugno 2018 – giorno di insediamento del governo Conte – a giugno 2019 i rimpatri sono stati 7.286, “comunque meno di quando governavano Gentiloni e Renzi”.
Fatta una disamina rapida della norma, vediamo adesso cosa ne pensano gli esperti auditi in commissione Affari Costituzionali e Giustizia premettendo che della parte relativa all’ordine pubblico parleremo in un successivo post.
Questa è la parte più interessante poiché ci dà l’esatta visione di chi poi deve studiare ed applicare la legge al di là di ciò che raccontano TV e giornali.
Il Professor Paolo Iafrate, avvocato e docente a contratto di “Economia delle Migrazioni e delle Regolamentazioni” dell’Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”, ha messo in luce che non ci sono i presupposti di urgenza e necessità previsti per l’uso di questo tipo di strumento legislativo: i decreti infatti devono contenere misure di “immediata applicazione” che riguardino un tema specifico e omogeneo. “Secondo i dati diffusi dal ministero dell’interno gli sbarchi sono diminuiti dell’84,3 per cento con 2.601 sbarchi (dal 1 gennaio al 28 giugno 2019) rispetto ai 16mila sbarchi del 2018: questo è un dato importante”, afferma Il professor Iafrate. Si è registrata anche una diminuzione dell’arrivo dei minori stranieri non accompagnati e allo stesso tempo del numero dei reati registrati in Italia. Nei primi 6 mesi del 2019 rispetto allo stesso periodo del 2018 c’è stata una riduzione degli sbarchi di oltre l’80% e si è registrata una riduzione dei reati che normalmente destano allarme sociale (delitti contro il patrimonio e contro la persona), con il risultato «di uniformare il nostro paese alle statistiche dei Paesi europei comunemente ritenuti sicuri». 
Inoltre, il decreto legge non rispetta il requisito di omogeneità della materia trattata: “Contiene infatti articoli che riguardano riforme del codice penale, della normativa sull’immigrazione, del codice della navigazione, dell’ordine e della sicurezza”. L’alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati ha rilevato, infine, che il decreto è in contrasto con la normativa internazionale: in particolare con le convenzioni Unclos, Solas e Sar e con l’articolo 33 della Convenzione di Ginevra del 1951, che stabilisce il principio di non respingimento. Bisognerebbe quindi verificare la conformità del disegno di legge con “l’articolo 10, l’articolo 11 e l’articolo 117 della costituzione italiana, con l’articolo 3 della Carta dei diritti dell’uomo e con l’articolo del codice penale italiano che norma l’omissione di soccorso”.
Per il professore Cesare Pitea, professore di diritto internazionale alla Statale di Milano, “l’Italia rischia di violare le leggi internazionali sul diritto del mare e potrebbe essere portata in giudizio dagli stati di cui le navi battono bandiera, se dovesse applicare in particolare l’articolo 1 del disegno di legge. Chiarisce ancora che la convenzione di Montego Bay, che pure viene citata nel decreto, impone soprattutto di tutelare la vita delle persone in mare e inoltre che il disegno di legge si baserebbe sul presupposto che le autorità libiche esercitino sovranità territoriale sulle acque internazionali in cui avvengono di solito i soccorsi: “Questo presupposto si fonda su dei malintesi: il primo è che la zona di ricerca e soccorso (Sar) sia una zona di sovranità dello stato costiero, ma non è così. Lo stato costiero esercita sulla zona Sar una responsabilità primaria finalizzata alla tutela della vita. La proclamazione di una zona Sar quindi è strettamente legata alla costituzione e al funzionamento di un servizio efficace di ricerca e soccorso. Lo sbarco in un luogo sicuro è parte integrante del dispositivo dei soccorsi”, continua il Professor Pitea, riferendosi all’inefficacia dei soccorsi operati dalla cosiddetta guardia costiera libica e al fatto che i migranti una volta intercettati dai libici sono portati indietro in luogo che non è considerato sicuro dalle autorità internazionali. “Lo stato costiero esercita una responsabilità nella zona Sar primaria ma non esclusiva, questo significa che gli altri stati vicini mantengono un obbligo di soccorso e anche un obbligo di coordinamento per favorire i soccorsi. Il comandante ha il potere e il dovere di individuare il porto sicuro, che non è necessariamente il più vicino se il più vicino non è un porto sicuro”, conclude Pitea.
Inoltre, Il professor Pitea in audizione, cita quanto scritto nel preambolo del decreto dove si legge che è stata “ritenuta la straordinaria necessità e urgenza di prevedere misure volte a contrastare prassi elusive della normativa internazionale e delle disposizioni in materia di ordine e sicurezza pubblica” e spiega che anche se non se ne fa esplicito riferimento nel provvedimento, con “prassi elusive” si intendono le pratiche delle navi delle organizzazioni non governative (ONG) che svolgono attività di ricerca e soccorso nel Mediterraneo centrale. Una lettura che risulta evidente dalle direttive del ministero dell’Interno nei confronti di alcune ONG.
Per il professore di diritto internazionale presso l’Università Orientale di Napoli Giuseppe Cataldi, questo deve avvenire anche se non c’è nessun diritto di una nave di entrare in un porto, fatta eccezione nel caso in cui si verifichi uno stato di necessità a bordo della nave, e nel caso è il comandante a stabilire se a bordo della nave si verifica uno stato di necessità. Secondo il professor Cataldi “Le sanzioni penali e amministrative previste dal disegno di legge sono un ostacolo al soccorso e rappresentano una violazione del diritto a non essere discriminati”. Secondo il professore le norme contenute nell’articolo 2 appaiono innanzitutto “sproporzionate e perciò illecite. Sarebbe preoccupante se si creasse l’effetto di scoraggiare l’adempimento del dovere di soccorso da parte delle navi private, per il timore di conseguenze sanzionatorie o anche semplicemente di rimanere bloccati all’ingresso delle acque territoriali, con ripercussioni economiche negative.
“Sembra diffondersi l’idea che il capitano della nave debba rivolgersi al porto più vicino o debba andare in giro in mare per sbarcare le persone soccorse”, aggiunge infine la ricercatrice di diritto internazionale all’università Cattolica del Sacro Cuore di Milano, Francesca de Vittor, prima di sottolineare che “la normativa sul soccorso in mare prevede molto chiaramente l’obbligo degli stati di cooperare per liberare, in tempi brevi e con la minima deviazione possibile della rotta, il comandante dalla responsabilità di aver effettuato i soccorsi. Non liberarlo da quella responsabilità comporta un carico economico tale che si rischia di portare, non solo le ONG, ma anche le navi commerciali a non effettuare soccorsi per non incorrere in perdite economiche da parte degli armatori. Eventualità che è sempre un illecito perché il soccorso è un obbligo”.
Poteva mancare l’audizione del Procuratore Patronaggio che ad Agrigento deve occuparsi direttamente della questione migranti? Ovviamente no. Ecco, quindi, quale è il pensiero del Procuratore di Agrigento sotto la cui giurisdizione ricade l’isola di Lampedusa che vede spesso le navi delle ONG sbarcare nel suo porto. Nella sua audizione Il magistrato sottolinea che “nel primo semestre del 2019 nell’agrigentino sono avvenuti 49 sbarchi con 1.084 immigrati”. A questo dato ha aggiunto che “gli sbarchi avvenuti attraverso le ONG sono una quota residuale” (377 Persone di cui 248 sbarcate in Italia). Mentre era in corso il caso SeaWatch 3 “arrivavano in silenzio oltre duecento immigrati a Lampedusa e nell’agrigentino provenienti da Turchia e Tunisia”. Patronaggio attribuisce a questa tipologia di sbarchi fantasma un alto grado di pericolosità per la sicurezza pubblica perché, tra le altre cose, se per gli arrivi dalla Libia c’è l’identificazione di tutte le persone salvate in mare una volta arrivate in Italia, nel caso degli sbarchi fantasma, l’identificazione è più problematica e quindi gli immigrati sbarcati senza l’aiuto delle ONG rappresentano un potenziale pericolo anche per fronteggiare eventuali atti terroristici. Lo stesso Procuratore agrigentino ha ribadito che i porti libici non sono da considerarsi porti sicuri e ha annunciato di aver aperto delle indagini sulla mancanza di un presidio da parte della cosiddetta guardia costiera libica ed ha chiarito che finora nessuna procura ha accertato contatti tra ONG e trafficanti di esseri umani”.
Entrando nello specifico, Il procuratore di Agrigento con riferimento all’art. 2 del DL 53, specifica che l’illecito amministrativo disciplinato dalla norma è stato creato «per fronteggiare le operazioni di ricerca e soccorso delle ONG». «Prima dell’introduzione di tale norma, continua il magistrato, le attività di salvataggio delle ONG erano del tutto lecite e in perfetta linea con il diritto del mare e con le convenzioni internazionali sottoscritte dall’Italia». Inoltre, aggiunge sempre Patronaggio, «secondo la giurisprudenza di merito formatasi davanti ai tribunali di Trapani, Catania, Agrigento e Siracusa, l’attività delle ONG può consolidarsi illecita nel caso si provi che vi sia un preventivo accordo tra i trafficanti di esseri umani e le organizzazioni non governative». Questo accordo preventivo però non deve limitarsi a un semplice contatto. Vi deve essere un contatto rafforzato e particolare «del tipo “Li stiamo facendo partire avvicinate e prelevateli”». Patronaggio afferma che dalla Procura di Agrigento, come dalle altre procure siciliane, finora non è stato mai provato alcun contatto di questo tipo tra ONG e trafficanti di esseri umani.  
Quanto al divieto di entrare in acque territoriali, il professore Iafrate ricorda, in audizione, che esistono “cause di giustificazione”, stabilite dalla legge 689 del 1988, che possono escludere responsabilità per chi la viola, ossia: adempimento di un dovere o nell’esercizio di una facoltà legittima oppure in stato di necessità o di legittima difesa. 
Iafrate avverte così che nel caso si configuri una “causa di giustificazione”, il provvedimento amministrativo del Ministero potrà essere disapplicato. Una lettura, questa, che ha trovato applicazione nell’ordinanza della Gip di Agrigento – contro cui la procura ha presentato ricorso in Cassazione – che non ha convalidato l’arresto della comandante della Sea Watch 3 Carola Rackete. In quel caso, infatti, il giudice per le indagini preliminari ha ritenuto che il non aver rispettato il divieto emanato dal governo Conte da parte della ONG tedesca, sia stato giustificato da una “scriminante” legata all’avere agito in base ‘all’adempimento di un dovere stabilito dal diritto internazionale (e dalle leggi italiane) sul salvataggio in mare di persone in pericolo. Un dovere, che non si esaurisce nella presa a bordo di naufraghi, ma nella loro conduzione finale in un luogo sicuro.
Il decreto sicurezza Bis, come si può leggere, crea delle criticità di non poco conto. Cosa sa la gente di
queste criticità? Giornali e TV non ne parlano. Rimane perciò importante ascoltare le voci fuori dal coro e sarebbe opportuno che gli organi di informazione pubblicassero anche le audizioni. Ma si sa, i tecnicismi non fanno audience e non parlano alla pancia della gente.

Chiama Adesso!