Le radici della crisi della democrazia a livello mondiale ed europeo: l’Unione europea nella tempesta perfetta

Le radici della crisi della democrazia a livello mondiale ed europeo: l’Unione europea nella tempesta perfetta

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Nella prospettiva delineata da questo intervento può essere utile analizzare brevemente la posizione che è venuto assumendo il processo di integrazione europea. L’Unione europea rivendica continuamente la sua natura “democratica”. Tuttavia il modo in cui tale integrazione si è venuta configurando ne ha fatto il modello di una democrazia intesa quasi esclusivamente nella dimensione liberale di responsabilità, proprio l’inverso di quanto prevale a livello nazionale. Ciò non è avvenuto senza ragione.
Per lungo tempo gli Stati membri, i loro partiti e lo loro élites hanno visto i vincoli esterni che i trattati ponevano alle democrazie nazionali come esiti benvenuti. La difficoltà che si riscontrava a livello nazionale nell’imporre disciplina alle lobbies ed agli interessi locali ha fatto loro accettare e percepire positivamente tutte quelle regole vincolanti che si presentavano come provenienti da forze in qualche modo anonime e al di fuori del loro controllo. Era ed è sport diffuso tra gli Stati membri quello di attribuire alla UE la responsabilità per scelte che essi stessi auspicavano, ma per le quali avevano difficoltà ad assumersi la responsabilità politica a livello nazionale. Era facile dire più o meno esplicitamente ai cittadini che non era colpa loro, che qualcun altro stava imponendo scelte impopolari. Piuttosto che assumere responsabilità diretta per le riforme necessarie e per piani elettoralmente costosi, si è preferito esternalizzare la responsabilità per essi.
L’integrazione europea dunque ha proceduto lungo una direzione prevalentemente economica, rimuovendo progressivamente i confini tra gli Stati membri con l’obiettivo di raggiungere una economia di scala sufficiente a superare le loro individuali debolezze. A lungo si è continuato a pensare che gli elementi dello Stato che definivano la sua “nazionalità”, “democraticità” e “ridistribuzione sociale” dovessero e di fatto fossero schermati dal processo di integrazione e che lo Stato avrebbe mantenuto il suo controllo sulle capacità redistributive, sui simboli culturali della nazione e sulla autorità politica. Era però inevitabile che sul lungo periodo il progetto di una rimozione differenziale dei confini avrebbe tracimato con i suoi effetti sulle componenti nazionali, democratiche e di welfare.
In realtà, ancora a metà degli anni Ottanta esistevano soluzioni alternative allo sviluppo della UE. All’inizio del 1984 il Draft Treaty Establishing the European Union promosso da Altiero Spinelli ed i suoi colleghi proponeva una fondazione federalista dell’Unione. Spinelli non usò il termine “costituzione” ma la sua proposta era costituzionale nella misura in cui
1) istituiva una separazione netta tra due camere legislative che votavano a maggioranza (Parlamento e Consiglio) ed un esecutivo, la Commissione;
2) stabiliva chiaramente la responsabilità politica della Commissione di fronte a tali camere;
3) introduceva la differenza cruciale tra leggi organiche (concernenti prevalentemente l’organizzazione ed il funzionamento delle istituzioni) e la legislazione normale sulle politiche;
4) dotava l’Unione di un potere fiscale attraverso legge organica;
5) introduceva il principio della modifica dei trattati con una maggioranza semplice dei paesi che rappresentassero almeno due terzi della popolazione dell’Unione.
Il tentativo, come è noto, fu affossato dagli Stati membri.
L’alternativa che all’epoca fu contrapposta alla fondazione federale dell’Unione prevedeva il completamento del mercato unico interno (e la successiva introduzione dell’euro) all’interno di una sostanziale stabilità del quadro istituzionale. Tale soluzione fu preferita dagli Stati membri. Molti sostengono che questa fu una scelta “realistica”. Se si fosse approvato il nuovo trattato di Spinelli, il completamento del mercato interno (e l’introduzione dell’euro) sarebbero stati più complessi e controversi (aggiungo anche che gli allargamenti all’est lo sarebbero stati). Tuttavia, questa scelta sancì in modo definitivo la natura dell’Unione. Essa con l’Atto unico europeo e le sue direttive concepiva la UE come un regolatore che doveva farsi carico di una serie di compiti tecnici e di “responsabilità” sovranazionali. Un luogo istituzionale ampiamente schermato dalla competizione politica. Il Parlamento, pur aumentando sempre i suoi poteri legislativi su questioni specifiche, è stato privato di ogni funzione di indirizzo politico ed è rimasto un ente di legislazione confinata privo di competenze sulle grandi questioni che agitano l’Unione e gli Stati membri.
In breve, l’UE è stata allora concepita come l’istituzione che meglio di ogni altra istituzione nazionale aveva il compito di occuparsi di quelle responsabilità sulle scelte di lungo periodo peraltro non soggette direttamente a legittimazione popolare nazionale. La Commissione in particolare è l’attore che più esplicitamente rappresenta quei principi di responsabilità inter-generazionale, inter-temporale e inter-comunitaria. L’Unione è democratica nella misura in cui certamente aderisce ai principi liberali ed anzi ne rappresenta forse l’espressione più autentica. Ma implicita in questa visione era l’idea che la democrazia responsiva sarebbe rimasta completamente appannaggio dello Stato nazionale. L’Unione non si è dotata di alcun principio di responsività alle pressioni elettorali e politiche. Queste attenevano e dovevano essere gestite da altri, dagli Stati nazionali e dalle loro competizioni politico-elettorali. In breve l’UE è stata concepita certamente nel rispetto dei principi democratici di stampo liberale, ma è stata privata di ogni capacità di responsività democratica.
Non è sorprendente che un’Unione così costruita diventasse politicamente controversa nei casi e nelle situazioni in cui a livello nazionale prevalessero le componenti responsive e popolari della democrazia, rispetto alle quali ben poco può dire e fare. La sua natura complessa tecnicamente, debole politicamente e socialmente elitaria l’ha quindi esposta come ideale capro espiatorio della fase di riaffermazione della democrazia responsiva successiva alla grande crisi del 2008. A partire da quella data su di essa si è addensata la “tempesta perfetta” dello scontro crescente tra principi liberali e principi popolari sempre intrinseco alla moderna concezione della democrazia. Un ufficio tecnico regolativo sempre teso ad ampliare i suoi spazi di intervento spinto dalle necessità funzionali dell’integrazione che naviga nel mare in tempesta delle politiche nazionali sempre meno disposte ad accettare vincoli che non siano legittimati elettoralmente.
Una non-conclusione
La conclusione di un intervento di questo tipo non dovrebbe limitarsi all’analisi ma anche affrontare il tema del che cosa si possa fare per migliorare la situazione. Mi è molto difficile addentrarmi in proposte specifiche. Allo stato attuale prevale un pessimismo che si nutre della difficoltà di trovare ancora un modo di coniugare responsività e responsabilità.
Il “populismo” è semplicemente l’etichetta che attribuiamo a partiti e movimenti che hanno deciso, ed hanno trovato remunerativo, impegnarsi sulle politiche di risposta a breve e che hanno deciso – o hanno trovato remunerativo – disinteressarsi delle responsabilità di lungo periodo, delle compatibilità sistemiche, delle potenziali conseguenze negative di lungo termine delle loro posizioni; movimenti che impugnano la bandiera della responsività e disprezzano quella della responsabilità. Al tempo stesso è innegabile che il “populismo” si alimenta del tentativo di alcune élites di proteggere le politiche responsabili dall’eccesso di responsività. Al momento, la prevalenza del principio di responsività popolar-plebiscitario su quello liberale di “responsabilità” sia nella versione classica (governo limitato, protezioni interne) che in quello moderno (protezione delle circoscrizioni assenti) è evidente e sta generando tensioni istituzionali sia a livello nazionale che europeo.
Al tempo stesso è difficile nutrire speranze di soluzioni “istituzionali” che possano riequilibrare i due principi. La soluzione di devolvere ad una serie di istituzioni sovra-nazionali la cura delle compatibilità sistemiche e delle responsabilità di lungo periodo sembra aver fallito, per ora. La soluzione di inserire nell’Unione europea un elemento di responsività democratica attraverso il Parlamento europeo, la competizione tra partiti europei, gli Spitzenkandidaten ed altri meccanismi di presunta politicizzazione mostra anch’essa la corda.
Non rimangono dunque al momento che speranze ideazionali: impegnarsi e battersi per una revisione della teoria democratica che mostri le incongruenze ed i rischi di una applicazione integrale dell’idea di democrazia come responsività nazionale e riproponga una necessaria nuova sintesi tra responsività e vecchie e nuove responsabilità. L’altra possibilità, che una democrazia sempre più responsiva e sempre meno responsabile mostri il suo volto demoniaco (nazionalismo, protezionismo, etc.) ed alla fine, dopo l’ennesima catastrofe, si ricominci a ragionare su basi diverse, appare troppo costosa.

Relazione del prof. Stefano Bartolini (EUI) all’incontro nazionale dell’Ufficio del dibattito del Movimento Federalista Europeo tenutosi a Firenze il 13-14 ottobre 2018.
–Fine–

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